EXP. N.º 00003-2026-PCC/TC
DEFENSORÍA DEL PUEBLO
AUTO - ADMISIBILIDAD

AUTO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 11 días del mes de agosto de 2026, el Tribunal Constitucional, en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Domínguez Haro, presidente; Gutiérrez Ticse, Pacheco Zerga, Monteagudo Valdez, Ochoa Cardich y Hernández Chávez, pronuncia el siguiente auto, con el fundamento de voto del magistrado Domínguez Haro y los votos singulares de la magistrada Pacheco Zerga y el magistrado Monteagudo Valdez, que se adjuntan. El magistrado Morales Saravia, en fecha posterior, emitió voto singular.

VISTO

El escrito de fecha 20 de mayo de 2026, presentado por la Defensoría del Pueblo, mediante el cual interpone demanda competencial contra el Jurado Nacional de Elecciones (JNE); y

ATENDIENDO A QUE

  1. Conforme a lo establecido en el artículo 202, inciso 3 de la Constitución Política del Perú, el Tribunal Constitucional es competente, a través del proceso competencial, para conocer los conflictos de competencias o de atribuciones que esta asigna a los poderes del Estado, los órganos constitucionales autónomos, y los gobiernos regionales y municipales.

  2. Este Tribunal, en reiterada jurisprudencia, ha establecido que para que se configure un conflicto competencial se requiere de la concurrencia de dos elementos: uno subjetivo y otro objetivo. El primero se encuentra referido a la legitimidad para obrar de los sujetos involucrados en el conflicto competencial, y el segundo se refiere a la dimensión constitucional que debe poseer el conflicto alegado.

El presente caso

  1. En el presente caso, la Defensoría del Pueblo cuestiona que el Jurado Nacional de Elecciones habría ejercido en exceso su potestad reglamentaria al incorporar restricciones en el proceso denominado “Elecciones de Autoridades de Municipalidades de Centros Poblados 2026” no previstas en la ley ni en la Constitución. Entre dichas restricciones estaría la prohibición de reelección de los alcaldes de las municipalidades de centros poblados.

  2. En consecuencia, se debe proceder con el análisis de los elementos objetivo y subjetivo requeridos para que se admita a trámite la presente demanda competencial.

La legitimación activa en el presente caso

  1. Como se ha señalado, el requisito subjetivo está referido a que los sujetos involucrados en el conflicto competencial deben contar con legitimidad para obrar. Al respecto, el artículo 108 del Nuevo Código Procesal Constitucional (NCPCo) reconoce legitimidad activa, con carácter de numerus clausus, a determinadas entidades estatales.

  2. Así, el conflicto puede oponer: (i) al Poder Ejecutivo con uno o más gobiernos regionales o locales; (ii) a un gobierno regional o local con uno o más gobiernos regionales o locales; y (iii) a un poder del Estado con otro poder del Estado o con un órgano constitucional autónomo o a estos entre sí.

  3. El mencionado artículo establece, además, que las entidades estatales en conflicto deben actuar en el proceso a través de sus titulares y añade que, tratándose de entidades de composición colegiada, la decisión requerirá contar con la aprobación del respectivo pleno.

  4. En el caso de autos, se advierte que la Defensoría del Pueblo cuenta con legitimidad activa para interponer una demanda competencial, al tratarse de un órgano constitucionalmente autónomo cuya competencia se refiere a la defensa de los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad; y que cuenta con competencia, además, para supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración estatal y la prestación de los servicios públicos, conforme a lo establecido en los artículos 161 y 162 de la Constitución y en el artículo 1 de su Ley Orgánica, Ley 26520 y modificatorias.

  5. Ante lo anterior pueden surgir cuestionamientos sobre la legitimidad que tiene la Defensoría del Pueblo para interponer una demanda competencial respecto a cuestiones pertinentes a municipalidades de centros poblados. Al respecto, este Tribunal Constitucional considera pertinente precisar que, según el artículo 108 mencionado supra, la norma regula el surgimiento de un conflicto competencial entre dos o más gobiernos regionales y/o municipales. Por su parte, el inciso 3 del artículo 3.3 de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) reconoce a las municipalidades de los centros poblados como unidades de gestión, y “cuya jurisdicción la determina el respectivo concejo provincial, a propuesta del concejo distrital [...].

  6. Conforme al artículo 128 de la LOM, las municipalidades de centros poblados son órganos de administración de los servicios públicos locales que les son delegados y que se rigen por las disposiciones de dicha ley. Siendo así, el Tribunal Constitucional ha interpretado que los gobiernos de los centros poblados tienen un ámbito limitado para plantear demandas competenciales circunscritas a controversias que puedan suscitarse con gobiernos locales1. Contrario sensu, en principio, aquellos no tendrían la legitimidad de acudir directamente al Tribunal Constitucional en aquellos supuestos en los que se encuentren involucradas sus competencias con relación a otros Poderes del Estado u Organismos Constitucionalmente Autónomos distintos a los gobiernos locales.

  7. Esta consideración adquiere particular relevancia en el presente proceso, toda vez que una gran cantidad de municipalidades de centros poblados2 han solicitado intervenir en el proceso competencial. De esa manera se puede observar cómo la Defensoría del Pueblo ha canalizado una controversia que concierne efectivamente y directamente a los vecinos de los centros poblados que, por limitaciones legales de estos órganos, no podían plantear directamente una demanda de esta naturaleza ante este Colegiado.

  8. En dicho contexto, se justifica la intervención de la Defensoría del Pueblo y su competencia constitucional para defender los derechos de la comunidad y supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración estatal y la prestación de los servicios públicos (artículo 162 de la Norma Suprema) adquiere especial relevancia, lo cual incluye la supervisión de las funciones y competencias de los organismos electorales. De esa manera se permite que aquellas controversias que afecten el ámbito de las facultades de las municipalidades de centros poblados puedan ser planteadas ante este Tribunal Constitucional.

  9. Por todo lo señalado, este Colegiado llega a la conclusión de que la Defensoría del Pueblo se encuentra legitimada para interponer demanda competencial contra el Jurado Nacional de Elecciones en casos como el presente, en donde las municipalidades y los centros poblados no gozan de la capacidad jurídica procesal para actuar, pero en virtud del principio de colaboración de los poderes, se admita su habilitación.

  10. Continuando con el análisis del requisito subjetivo, se observa que la demanda fue interpuesta por el titular de la Defensoría del Pueblo, según Resolución Legislativa del Congreso 013-2022-2023-CR, publicada el 19 de mayo de 2023 en el diario oficial El Peruano3.

  11. Queda claro, entonces, que se trata de un conflicto competencial entre dos organismos constitucionalmente autónomos, y, por lo tanto, se ha cumplido con el elemento subjetivo requerido, en tanto y en cuanto el Defensor del Pueblo representa a la colectividad y ejerce un rol potestativo en el control de los servicios públicos locales que ejecutan las municipalidades de los centros poblados.

La naturaleza del conflicto competencial en el presente caso

  1. A continuación corresponde el análisis del segundo elemento para que se configure un conflicto competencial, este es el elemento objetivo, referido a la naturaleza de un conflicto que posea dimensión constitucional; es decir, deberá tratarse de competencias o atribuciones derivadas de la Constitución o de las leyes orgánicas respectivas.

  2. En atención a ello, este Tribunal ha dejado sentado en su jurisprudencia que el conflicto competencial puede manifestarse en cualquiera de las siguientes formas:

  1. Conflicto positivo, que se genera cuando dos o más poderes del Estado u órganos constitucionales se disputan, entre sí, una competencia o atribución constitucional.

  2. Conflicto por menoscabo de atribuciones constitucionales, que se produce cuando, sin existir un conflicto en relación con la titularidad de una competencia, un poder estatal u órgano constitucional ejerce sus atribuciones de un modo tal que afecta el adecuado ejercicio de las competencias reservadas a otro poder u órgano constitucional. Este tipo de conflicto puede clasificarse, a su vez, en:

a) Conflicto constitucional por menoscabo en sentido estricto; y,

b) Conflicto constitucional por menoscabo de interferencia.

De acuerdo con el primer tipo de conflicto constitucional por menoscabo, si bien las competencias han sido delimitadas con precisión, una de las entidades las ejerce de forma inadecuada o prohibida, e impide con ello que la otra ejerza las suyas a cabalidad.

Por su parte, en el conflicto constitucional por menoscabo de interferencia, las competencias de los órganos constitucionales están enlazadas a tal punto que uno de ellos no puede ejercer la suya si no tiene la cooperación o la actuación de la competencia que le pertenece al otro.

  1. Conflicto negativo, que se origina cuando dos o más poderes del Estado u órganos constitucionales se niegan a asumir una competencia o atribución constitucional, por entender que han sido asignadas al otro poder u órgano estatal.

  2. Conflicto por omisión de cumplimiento de acto obligatorio, que se suscita cuando un poder del Estado u órgano constitucional omite llevar a cabo una actuación específica y, así, termina impidiendo que el otro actúe de acuerdo a sus competencias.

  1. El artículo 109 del NCPCo tiene establecido que el conflicto de competencias se producirá cuando “alguno de los poderes o entidades estatales (…) adopta decisiones o rehúye deliberadamente actuaciones, afectando competencias o atribuciones que la Constitución y las leyes orgánicas confieren a otro”.

  2. En el presente caso, la Defensoría del Pueblo cuestiona el “Reglamento marco para las elecciones de autoridades de municipalidades de centros poblados”, aprobado por la Resolución 0749-2025-JNE4, y publicado en el diario oficial El Peruano el 3 de enero de 2026. En específico, señala que el menoscabo de sus competencias se vería reflejado en las siguientes disposiciones:

Artículo 5.- Ejecución y organización del proceso Electoral

5.1. El alcalde provincial es el responsable de la ejecución del proceso electoral en coordinación con el alcalde distrital de la correspondiente jurisdicción, de acuerdo al cronograma electoral y las directivas que emita la ONPE y la supervisión y asesoramiento del JNE.

Por su parte, el RENIEC tiene a su cargo la elaboración y actualización del padrón electoral a utilizarse en las elecciones de las municipalidades de centros poblados.

Artículo 6.- Participación de los organismos electorales

6.1. Los organismos electorales ejecutan las actividades correspondientes al proceso electoral en los términos establecidos en la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, y en la Ley N° 28440, Ley de Elecciones de Autoridades de Municipalidades de Centros Poblados, ambas modificadas por la Ley N° 31079. Corresponde a la ONPE elaborar el cronograma electoral, emitir las directivas necesarias al respecto y establecer cooperación y asistencia técnica con las municipalidades provinciales para el proceso electoral. El RENIEC tiene a su cargo la elaboración y actualización del padrón electoral a utilizarse en las elecciones de las municipalidades de centros poblados. Al JNE le compete realizar la supervisión y asesoramiento general y disponer la participación de fiscalizadores en el proceso electoral.

6.2. La presencia de fiscalizadores electorales en el proceso electoral requiere, necesariamente, de la suscripción, en forma previa, de un convenio de cooperación interinstitucional entre la MPR y el JNE.

Solo será posible el desplazamiento de fiscalizadores a la jornada electoral si el convenio es suscrito al menos con tres (3) meses de anticipación a la fecha prevista para las elecciones, y de acuerdo a la disponibilidad presupuestaria.

[…]

Artículo 14.- Impedimentos para ser candidato

Resultan aplicables los impedimentos contemplados en la Constitución Política del Perú, en el artículo 8 de la Ley N° 26864, Ley de Elecciones Municipales y en el artículo 10 de la Ley N° 26859, Ley Orgánica de Elecciones. Tampoco pueden ser candidatos los miembros del COEL y aquellos candidatos que tengan parentesco hasta cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad con los miembros del comité electoral. En caso que se presente esta situación se resolverá con la renuncia del miembro del comité electoral respectivo.

No se permite la reelección inmediata de alcaldes de las Municipalidades de Centros Poblados. Solo podrán postular nuevamente al mismo cargo una vez transcurrido, como mínimo, un periodo adicional, conforme a lo establecido en el artículo 194 de la Constitución Política del Perú. Esta prohibición no alcanza a los regidores (cursiva agregada).

  1. En relación con dicho acto, la parte demandante sostiene que las disposiciones del reglamento “impiden, dificultan y obstaculizan el adecuado ejercicio del mandato constitucionalmente asignado a la Defensoría del Pueblo en el extremo referido a la supervisión del cumplimiento de los deberes de la administración estatal consagrados en los referidos artículos 162 de la Constitución y 1 y 30 de la Ley Orgánica”5.

  2. Según la Defensoría del Pueblo, el menoscabo de atribuciones se materializa en cuanto el Reglamento aludido contempla los siguientes aspectos:

“(i) No se permite la reelección inmediata de alcaldes de las Municipalidades de centros poblados;

(ii) El alcalde provincial es el responsable de la ejecución del proceso electoral en coordinación con el alcalde distrital de la correspondiente jurisdicción, de acuerdo a las directivas que emita la ONPE, así como la fiscalización y asesoramiento del JNE;

(iii) Corresponde a la ONPE elaborar el cronograma electoral, emitir las directivas necesarias al respecto y establecer cooperación y asistencia técnica con las municipalidades provinciales para el proceso electoral.

(iv) Atribuirse competencias el Jurado Nacional de Elecciones [SIC] para los procesos electorales para elección de alcaldes y regidores de los centros poblados”6.

  1. Agrega que la presente controversia “constituye un proceso competencial atípico por menoscabo de competencias”7 y que su legitimación procesal no se sustenta únicamente en la defensa de sus atribuciones constitucionales, sino en su posición como órgano autónomo encargado de velar por los derechos fundamentales, toda vez que la actuación del JNE “genera una alteración del diseño competencial previsto por la Constitución, mediante la invasión o desplazamiento de competencias que corresponden a […] las Municipalidades Provinciales y la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE)”8.

  2. Añade que, al afectarse la predictibilidad de las reglas del proceso electoral de las autoridades de centros poblados, el JNE perturba el ejercicio de las atribuciones constitucionales de la Defensoría del Pueblo en lo referido a la supervisión del cumplimiento de los deberes de la administración estatal, esto es, verificar si las Municipalidades Provinciales, la ONPE o el propio JNE actúan dentro de las atribuciones y funciones que les han sido asignadas9.

  3. Al respecto, este Tribunal advierte que la Constitución y su Ley Orgánica (Ley 26520) le asignan a la Defensoría del Pueblo competencias específicas, entre las que se encuentran las siguientes:

  1. El artículo 161 de la Constitución, reconoce a la Defensoría del Pueblo como un órgano autónomo, estableciendo que “los órganos públicos están obligados a colaborar con la Defensoría del Pueblo cuando ésta lo requiere”;

  2. El artículo 162 de la Constitución, le atribuye la función de “defender los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad; y supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración estatal y la prestación de los servicios públicos a la ciudadanía”;

  3. El artículo 1 de la Ley 26520, reitera el mandato constitucional al señalar que “la Defensoría del Pueblo cuyo titular es el Defensor del Pueblo le corresponde defender los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad, y supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración pública y la prestación de los servicios públicos”;

  4. El inciso 1 del artículo 9 de la Ley 26520, le otorga facultades, en el ejercicio de sus funciones, al Defensor del Pueblo para iniciar y proseguir, cualquier investigación conducente al esclarecimiento de los actos y resoluciones de la Administración Pública que afecte la vigencia plena de los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad.

  1. Queda claro, en consecuencia, que la Defensoría del Pueblo alega el menoscabo de sus competencias como consecuencia de la emisión de la Resolución 0749-2025-JNE en cuanto esta compromete el adecuado cumplimiento de la función de supervisión con que cuenta dicho órgano constitucional en lo referido al cumplimiento de los deberes de los actores de la administración estatal y, en concreto, respecto de las actuaciones de los órganos competentes en el proceso de elección de las autoridades de centros poblados y además una clara defensa del orden competencial establecido en la Constitución y que corresponde cautelar a la Defensoría del Pueblo; se cumple, entonces, el segundo elemento requerido.

El principio de elasticidad y su validez en el presente caso

  1. Reiterada jurisprudencia constitucional ha señalado que el artículo III del Título Preliminar del Nuevo Código Procesal Constitucional cuando conceptualiza el denominado principio de elasticidad procesal, admite la posibilidad de anteponer los derechos fundamentales y la supremacía constitucional frente al formalismo procesal.

  2. Ello implica el deber de los jueces constitucionales de impartir justicia constitucional cuando advierta una grave lesión en el caso concreto, al cuadro funcional de los poderes y al diseño y arquitectura constitucional, sin que aspectos referidos a reglas dejen en la incertidumbre situaciones como la que ocurre en el presente caso.

  3. En ese sentido, se hace manifiestamente notorio que estamos ante instituciones sui géneris que por fuerza de la ley se incorporan dentro de la organización territorial del poder para evitar que la administración de los servicios públicos no pueda coberturar zonas alejadas y de poca población a lo largo del territorio nacional. En ese orden de ideas, una intervención del Jurado Nacional de Elecciones, estableciendo un sistema por encima de la ley, debe ser analizado si es que finalmente este menoscaba tanto el rol defensorial como el que deben ejecutar los propios centros poblados.

  4. En esta lógica, guarda coherencia que sea la Defensoría del Pueblo la entidad que finalmente procure resolver una tensión de esta magnitud sobre marcos normativos imprecisos y poco claros, por lo que, en virtud del principio de elasticidad procesal todo cuestionamiento en el caso, debe ser interpretado en favor processum.

  5. Estando a lo expuesto, corresponde admitir la demanda de conflicto de competencias planteada por la Defensoría del Pueblo contra el Jurado Nacional de Elecciones; y emplazar a este último órgano constitucionalmente autónomo para que la conteste, de acuerdo con lo establecido en el artículo 111 del NCPCo.

Por estas consideraciones, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

RESUELVE

ADMITIR a trámite la demanda de conflicto competencial interpuesta por la Defensoría del Pueblo contra el Jurado Nacional de Elecciones, y correr traslado de la demanda al Jurado Nacional de Elecciones para que se apersone al proceso y la conteste dentro de los (30) días hábiles siguientes a la notificación de la presente resolución.

Publíquese y notifíquese.

SS.

DOMÍNGUEZ HARO

GUTIÉRREZ TICSE

OCHOA CARDICH

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

DOMÍNGUEZ HARO

Si bien suscribo el auto de admisibilidad, considero necesario precisar que, atendiendo a que los efectos de la norma cuestionada no inciden directamente sobre un centro poblado en específico; sino sobre todos los centros poblados a nivel nacional, corresponde reconocer, de manera excepcional y atendiendo a las particulares circunstancias del presente caso, la legitimación activa de la Defensoría del Pueblo en el presente proceso. Ello en razón de que la Constitución le atribuye la función de defender los derechos fundamentales de la persona y de la comunidad, así como de supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración pública.

En ese sentido, debido al alcance general de la disposición cuestionada y a su incidencia en el ámbito de actuación de los centros poblados, así como a la posibilidad de que sus efectos podrían comprometer el ejercicio de competencias defensoriales vinculadas con la protección de los derechos de la comunidad y la supervisión del cumplimiento de los deberes de la administración estatal y la prestación de servicios públicos, considero que la intervención excepcional de la Defensoría del Pueblo, en el presente caso, constituye un mecanismo constitucionalmente admisible para dilucidar la controversia planteada.

Asimismo, me aparto del considerando 10 del auto admisorio; a excepción de aquello que señala que el artículo 128 de la Ley Orgánica de Municipalidades establece que las municipalidades de centros poblados son órganos de administración de los servicios públicos locales que les son delegados y que se rigen por las disposiciones de dicha ley.

Dicho esto, suscribo el presente Auto.

S.

DOMÍNGUEZ HARO

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO

MORALES SARAVIA

Con el debido respeto, no coincido con lo expresado con la posición que resuelve admitir a trámite la demanda de conflicto competencial interpuesta por la Defensoría del Pueblo contra el Jurado Nacional de Elecciones. En sentido contrario, estimo que la demanda debe ser declarada improcedente. Mis razones son las siguientes:

  1. El artículo 108 del Nuevo Código Procesal Constitucional reconoce legitimidad activa, con carácter de numerus clausus, a determinadas entidades estatales. Así, el conflicto puede oponer: (i) al Poder Ejecutivo con uno o más gobiernos regionales o locales; (ii) a un gobierno regional o local con uno o más gobiernos regionales o locales; y (iii) a un poder del Estado con otro poder del Estado o con un órgano constitucional autónomo o a estos entre sí.

  2. La Defensoría del Pueblo cuestiona el “Reglamento marco para las elecciones de autoridades de municipalidades de centros poblados”, aprobado por la Resolución 0749-2025-JNE, publicado en el diario oficial El Peruano el 3 de enero de 2026, que, entre otras disposiciones, asigna determinadas competencias a la ONPE respecto del proceso electoral, atribuye competencias al JNE y prohíbe la reelección de los alcaldes de dichas municipalidades. Alega que la presente controversia “constituye un proceso competencial atípico por menoscabo de competencias”10 y que su legitimación procesal no se sustenta únicamente en la defensa de sus atribuciones constitucionales, sino en su posición como órgano autónomo encargado de velar por los derechos fundamentales, toda vez que la actuación del JNE “genera una alteración del diseño competencial previsto por la Constitución, mediante la invasión o desplazamiento de competencias que corresponden a […] las Municipalidades Provinciales y la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE)”11.

Agrega que, al afectarse la predictibilidad de las reglas del proceso electoral de las autoridades de centros poblados, el JNE perturba el ejercicio de las atribuciones constitucionales de la Defensoría del Pueblo en lo referido a la supervisión del cumplimiento de los deberes de la administración estatal, esto es, verificar si las Municipalidades Provinciales, la ONPE o el propio JNE actúan dentro de las atribuciones y funciones que les han sido asignadas12.

  1. Sobre el particular, estimo que la demanda de autos debe ser declarada improcedente por falta de legitimidad para obrar de la Defensoría del Pueblo. En efecto, si bien dicho órgano constitucional puede interponer demandas en procesos competenciales, ello está supeditado a que alguna disposición, resolución o acto vulnere competencias de la propia Defensoría del Pueblo, no habiéndosele habilitado, ni constitucional, ni legalmente, a que también pueda interponer demandas en procesos competenciales a favor de otros poderes del Estado, órganos constitucionales o gobiernos municipales y regionales. En el presente caso no existe ninguna conexión causal entre lo previsto en los impugnados artículos de la Resolución 0749-2025-JNE y las competencias de la Defensoría del Pueblo. En otras palabras, la Resolución 0749-2025-JNE no prohíbe o restringe de alguna forma las competencias de supervisión del cumplimiento de los deberes de la administración estatal, o investigación, entre otras, que posee la Defensoría del Pueblo. En consecuencia, corresponde declarar improcedente la presente demanda.

S.

MORALES SARAVIA

VOTO SINGULAR DE LA MAGISTRADA

PACHECO ZERGA

Con el mayor respeto hacia mis colegas, en el presente caso emitiré un voto singular, por las razones que expongo a continuación:

  1. Mediante escritos de 20 y 22 de mayo de 2026, la Defensoría del Pueblo interpuso demanda competencial y solicitó una medida cautelar, contra el Jurado Nacional de Elecciones (JNE).

  2. Conforme a lo establecido en el artículo 202, inciso 3, de la Constitución Política del Perú, el Tribunal Constitucional es competente, a través del proceso competencial, para conocer los conflictos de competencias o de atribuciones que esta asigna a los poderes del Estado, los órganos constitucionales autónomos y los gobiernos regionales y municipales.

  3. Este Tribunal, en reiterada jurisprudencia, ha establecido que para que se configure un conflicto competencial se requiere de la concurrencia de dos elementos: uno subjetivo y otro objetivo.

  4. El primero de ellos está referido a que, los sujetos involucrados en el conflicto, deben contar con legitimidad para obrar. Al respecto, el artículo 108 del Nuevo Código Procesal Constitucional (NCPCo) reconoce legitimidad activa, con carácter de numerus clausus, a determinadas entidades estatales.

  5. Así, el conflicto puede oponer: (i) al Poder Ejecutivo con uno o más gobiernos regionales o locales; (ii) a un gobierno regional o local con uno o más gobiernos regionales o locales; y (iii) a un poder del Estado con otro poder del Estado o con un órgano constitucional autónomo o a estos entre sí.

  6. El mencionado artículo establece, además, que las entidades estatales en conflicto deben actuar en el proceso a través de sus titulares y añade que, tratándose de entidades de composición colegiada, la decisión requerirá contar con la aprobación del respectivo pleno.

  7. En el caso de autos, se advierte que la Defensoría del Pueblo cuenta con legitimidad activa para interponer una demanda competencial, al tratarse de un órgano constitucionalmente autónomo cuya competencia se refiere a la defensa de los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad; y que cuenta con competencia, además, para supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración estatal y la prestación de los servicios públicos, conforme a lo establecido en los artículos 161 y 162 de la Constitución y en el artículo 1 de su Ley Orgánica (Ley 26520 y modificatorias).

  8. Asimismo, se observa que la demanda fue interpuesta por el titular de la Defensoría del Pueblo, según Resolución Legislativa del Congreso 013-2022-2023-CR, publicada el 19 de mayo de 2023 en el diario oficial El Peruano13.

  9. El segundo de los elementos aludidos, de carácter objetivo, está referido a que la naturaleza de un conflicto posea dimensión constitucional; es decir, deberá tratarse de competencias o atribuciones derivadas de la Constitución o de las leyes orgánicas respectivas.

  10. En atención a segundo elemento, este Tribunal ha dejado sentado en su jurisprudencia, tal como lo señala también el auto de calificación en mayoría, que el conflicto competencial puede manifestarse en cualquiera de las siguientes formas:

  1. Conflicto positivo, que se genera cuando dos o más poderes del Estado u órganos constitucionales se disputan, entre sí, una competencia o atribución constitucional.

  2. Conflicto por menoscabo de atribuciones constitucionales, que se produce cuando, sin existir un conflicto en relación con la titularidad de una competencia, un poder estatal u órgano constitucional ejerce sus atribuciones de un modo tal que afecta el adecuado ejercicio de las competencias reservadas a otro poder u órgano constitucional. Este tipo de conflicto puede clasificarse, a su vez, en:

a) Conflicto constitucional por menoscabo en sentido estricto; y,

b) Conflicto constitucional por menoscabo de interferencia.

De acuerdo con el primer tipo de conflicto constitucional por menoscabo, si bien las competencias han sido delimitadas con precisión, una de las entidades las ejerce de forma inadecuada o prohibida, e impide con ello que la otra ejerza las suyas a cabalidad.

Por su parte, en el conflicto constitucional por menoscabo de interferencia, las competencias de los órganos constitucionales están enlazadas a tal punto que uno de ellos no puede ejercer la suya si no tiene la cooperación o la actuación de la competencia que le pertenece al otro.

  1. Conflicto negativo, que se origina cuando dos o más poderes del Estado u órganos constitucionales se niegan a asumir una competencia o atribución constitucional, por entender que han sido asignadas al otro poder u órgano estatal.

  2. Conflicto por omisión de cumplimiento de acto obligatorio, que se suscita cuando un poder del Estado u órgano constitucional omite llevar a cabo una actuación específica y, así, termina impidiendo que el otro actúe de acuerdo a sus competencias.

  1. En esa misma línea, el artículo 109 del NCPCo establece que el conflicto de competencias se producirá cuando “alguno de los poderes o entidades estatales (…) adopta decisiones o rehúye deliberadamente actuaciones, afectando competencias o atribuciones que la Constitución y las leyes orgánicas confieren a otro” (cursiva añadida).

  2. Por su parte, el Tribunal Constitucional ha resuelto lo siguiente:

[…] el conflicto que debe merecer un pronunciamiento en única instancia por este Colegiado debe estar referido a actos normativos concretos, resoluciones o hechos objetivos debidamente probados que incidan de modo directo en la competencia constitucionalmente asignada o que se desprenda de la Ley Orgánica de alguno de los órganos constitucionales que denuncia el conflicto ante este Tribunal, no pudiéndose alegar un conflicto de naturaleza competencial a raíz de situaciones creadas por trámites o reclamos administrativos entre órganos, o en base a suposiciones subjetivas en torno a hechos que no han sido debidamente sustentados o que son improbables e inciertos14.

  1. Como puede apreciarse, la jurisprudencia de este Tribunal establece la exigencia de que, para que proceda el análisis del fondo del asunto, el acto cuestionado debe incidir de forma cierta y directa en el contenido de la competencia invocada en la demanda.

  2. Por tanto, para ingresar al análisis sustantivo en un conflicto por menoscabo de competencias, a la luz de la Constitución y el NCPCo, resulta indispensable que se evidencie la vinculación directa e inmediata entre el acto cuestionado y la competencia supuestamente afectada, no siendo suficiente la mera enunciación de atribuciones constitucionales ni la remota o conjetural relación entre ambos.

  3. En el presente caso, la Defensoría del Pueblo cuestiona el “Reglamento marco para las elecciones de autoridades de municipalidades de centros poblados”, aprobado por la Resolución 0749-2025-JNE15, y publicado en el diario oficial El Peruano el 3 de enero de 2026. En específico, señala que el menoscabo de sus competencias se vería reflejado en las siguientes disposiciones:

Artículo 5.- Ejecución y organización del proceso Electoral

5.1. El alcalde provincial es el responsable de la ejecución del proceso electoral en coordinación con el alcalde distrital de la correspondiente jurisdicción, de acuerdo al cronograma electoral y las directivas que emita la ONPE y la supervisión y asesoramiento del JNE.

Por su parte, el RENIEC tiene a su cargo la elaboración y actualización del padrón electoral a utilizarse en las elecciones de las municipalidades de centros poblados.

Artículo 6.- Participación de los organismos electorales

6.1. Los organismos electorales ejecutan las actividades correspondientes al proceso electoral en los términos establecidos en la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, y en la Ley N° 28440, Ley de Elecciones de Autoridades de Municipalidades de Centros Poblados, ambas modificadas por la Ley N° 31079. Corresponde a la ONPE elaborar el cronograma electoral, emitir las directivas necesarias al respecto y establecer cooperación y asistencia técnica con las municipalidades provinciales para el proceso electoral. El RENIEC tiene a su cargo la elaboración y actualización del padrón electoral a utilizarse en las elecciones de las municipalidades de centros poblados. Al JNE le compete realizar la supervisión y asesoramiento general y disponer la participación de fiscalizadores en el proceso electoral.

6.2. La presencia de fiscalizadores electorales en el proceso electoral requiere, necesariamente, de la suscripción, en forma previa, de un convenio de cooperación interinstitucional entre la MPR y el JNE.

Solo será posible el desplazamiento de fiscalizadores a la jornada electoral si el convenio es suscrito al menos con tres (3) meses de anticipación a la fecha prevista para las elecciones, y de acuerdo a la disponibilidad presupuestaria.

[…]

Artículo 14.- Impedimentos para ser candidato

Resultan aplicables los impedimentos contemplados en la Constitución Política del Perú, en el artículo 8 de la Ley N° 26864, Ley de Elecciones Municipales y en el artículo 10 de la Ley N° 26859, Ley Orgánica de Elecciones. Tampoco pueden ser candidatos los miembros del COEL y aquellos candidatos que tengan parentesco hasta cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad con los miembros del comité electoral. En caso que se presente esta situación se resolverá con la renuncia del miembro del comité electoral respectivo.

No se permite la reelección inmediata de alcaldes de las Municipalidades de Centros Poblados. Solo podrán postular nuevamente al mismo cargo una vez transcurrido, como mínimo, un periodo adicional, conforme a lo establecido en el artículo 194 de la Constitución Política del Perú. Esta prohibición no alcanza a los regidores (cursiva agregada).

  1. En relación con esta disposición, la parte demandante sostiene que las normas del reglamento “impiden, dificultan y obstaculizan el adecuado ejercicio del mandato constitucionalmente asignado a la Defensoría del Pueblo en el extremo referido a la supervisión del cumplimiento de los deberes de la administración estatal consagrados en los referidos artículos 162 de la Constitución y 1 y 30 de la Ley Orgánica”16.

  2. Según la Defensoría del Pueblo, el menoscabo de atribuciones se materializa en cuanto el Reglamento aludido contempla los siguientes aspectos:

“(i) No se permite la reelección inmediata de alcaldes de las Municipalidades de centros poblados;

(ii) El alcalde provincial es el responsable de la ejecución del proceso electoral en coordinación con el alcalde distrital de la correspondiente jurisdicción, de acuerdo a las directivas que emita la ONPE, así como la fiscalización y asesoramiento del JNE;

(iii) Corresponde a la ONPE elaborar el cronograma electoral, emitir las directivas necesarias al respecto y establecer cooperación y asistencia técnica con las municipalidades provinciales para el proceso electoral.

(iv) Atribuirse competencias el Jurado Nacional de Elecciones para los procesos electorales para elección de alcaldes y regidores de los centros poblados”17.

  1. Agrega que la presente controversia “constituye un proceso competencial atípico (sic) por menoscabo de competencias”18 y que su legitimación procesal no se sustenta únicamente en la defensa de sus atribuciones constitucionales, sino en su posición como órgano autónomo encargado de velar por los derechos fundamentales, pues la actuación del JNE “genera una alteración del diseño competencial previsto por la Constitución, mediante la invasión o desplazamiento de competencias que corresponden a […] las Municipalidades Provinciales y la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE)”19.

  2. Añadió que, al afectarse la predictibilidad de las reglas del proceso electoral de las autoridades de centros poblados, el JNE perturba el ejercicio de las atribuciones constitucionales de la Defensoría del Pueblo en lo referido a la supervisión del cumplimiento de los deberes de la administración estatal, esto es, verificar si las Municipalidades Provinciales, la ONPE o el propio JNE actúan dentro de las atribuciones y funciones que les han sido asignadas20.

  3. Al respecto, se advierte que la Constitución y su Ley Orgánica (Ley 26520) le asignan a la Defensoría del Pueblo competencias específicas, entre las que se encuentran las siguientes:

  1. Sobre el particular, aprecio que la Defensoría del Pueblo es, efectivamente, titular de las atribuciones antes señaladas. Sin embargo, la resolución emitida por el JNE no se refiere, de modo directo e inmediato, ni indirecto o mediato, a ninguna de ellas o las demás que le son reconocidas por la Constitución o su Ley Orgánica, y esto resulta una exigencia que se deriva tanto del artículo 109 del NCPCo, como de la jurisprudencia de este Tribunal, que al desarrollar el objeto del proceso competencial ha señalado que es la vindicatio o, en su caso, determinación de una potestas iusconstitucional, es decir, de una competencia o atribución asignada por la Constitución o la Ley Orgánica21.

  2. En efecto, ninguna de las disposiciones cuestionadas de la Resolución 0749-2025-JNE impide a la Defensoría del Pueblo defender los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad; o ejercer su función de supervisión del cumplimiento de los deberes de la administración estatal22, la cual, para el caso específico, consistirá en la supervisión de las actuaciones de los órganos competentes en el proceso de elección de las autoridades de centros poblados.

  3. La resolución emitida por el JNE aprueba un reglamento marco que se refiere a las elecciones de autoridades de municipalidades de centros poblados, sin que resulte evidente que alguna de sus disposiciones restrinja, limite o condicione el ejercicio de la potestad supervisora que la Constitución y la Ley 26520 reconocen a la Defensoría del Pueblo.

  4. Lo expuesto resulta especialmente obvio si se toma en cuenta que la entidad recurrente alegó que el menoscabo de sus atribuciones se produce como consecuencia de la prohibición de reelección de los alcaldes de las municipalidades de centros poblados y, en general, de la distribución de competencias relacionadas con la elección de autoridades de estos órganos de gobierno local.

  5. Por supuesto, de ser el caso, el Defensor del Pueblo está facultado para interponer los procesos constitucionales enumerados en el artículo 9.2 de su Ley Orgánica23, “en tutela de los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad”, como dice esta norma; así como para ejercer las demás atribuciones que le confiere la Constitución y su Ley Orgánica en supervisión del “cumplimiento de los deberes de la administración estatal y la prestación de los servicios públicos a la ciudadanía”24.

  6. En consecuencia, puesto que el acto cuestionado no se refiere al contenido constitucional de las atribuciones conferidas por la Constitución y su Ley Orgánica a la Defensoría del Pueblo, no se configura el elemento objetivo del proceso competencial, deviniendo la demanda en improcedente.

  7. Por último, debo referirme al “principio de elasticidad procesal” que invoca el auto en mayoría para justificar la admisión a trámite de la demanda (fundamentos 26). En primer lugar, el auto señala que existe “reiterada jurisprudencia constitucional” respecto de este principio, sin citar una sola sentencia. En segundo lugar, el artículo III del Título Preliminar del NCPCo, que allí se menciona, faculta a los jueces y al Tribunal a adecuar la exigencia de las formalidades previstas en el NCPCo a los fines del proceso constitucional. Sin embargo, en el presente caso, en mi opinión, el auto admisorio en mayoría no adecúa las exigencias formales del NCPCo a los fines del proceso competencial, sino que, por las razones aquí expuestas, crea un proceso competencial donde no lo hay.

  8. La aplicación del artículo III del Título Preliminar del NCPCo debe realizarse desde una óptica respetuosa de los límites impuestos por la Constitución a quienes impartimos justicia constitucional, pues la Carta Magna ha definido tanto el objeto del proceso competencial como los sujetos legitimados para interponerlo, por lo que el “principio de elasticidad procesal” no puede invocarse para contradecir el texto constitucional, además de afectar la seguridad jurídica de los justiciables.

  9. En cualquier caso, llama la atención que, habiendo sido publicado el 3 de enero del presente año el reglamento del JNE cuestionado en este proceso, el Defensor del Pueblo no haya presentado, ante el Poder Judicial, una demanda de acción popular, si considera que este reglamento infringe la Constitución y/o la ley.

  10. De otro lado, considero que la problemática de la no reelección de los alcaldes de los centros poblados exige un estudio sociológico sobre el impacto en la adecuada gestión de la administración de los recursos en esos lugares, que el Tribunal Constitucional no se encuentra en capacidad de realizar, ni tampoco le compete hacerlo. Y, además, como se ha afirmado supra, que los alcaldes puedan ser reelegidos o no, en forma alguna interfiere con la labor de supervisión que debe realizar la Defensoría del Pueblo respecto al adecuado cumplimiento de los deberes de la administración estatal.

Por estas consideraciones, mi voto es por:

Declarar IMPROCEDENTE la demanda de conflicto competencial interpuesta por la Defensoría del Pueblo contra el Jurado Nacional de Elecciones.

S.

PACHECO ZERGA

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO

MONTEAGUDO VALDEZ

Emito el presente voto, con el debido respeto por la opinión de mis colegas, porque considero que la demanda debe ser declarada como IMPROCEDENTE.

  1. Antecedentes y posición de la mayoría

Con fecha 20 de mayo de 2026, la Defensoría del Pueblo interpuso demanda competencial contra el Jurado Nacional de Elecciones.

La mayoría de mis colegas consideran que la demanda debe ser admitida a trámite, lo cual obedece, en esencia, a los siguientes motivos: i) la Defensoría del Pueblo es la entidad competente para cuestionar una posible tensión sobre marcos normativos imprecisos; ii) la demanda debe admitirse porque la afectación de la predictibilidad de las reglas del proceso electoral de las autoridades de centros poblados perturba el ejercicio de las atribuciones constitucionales de la Defensoría del Pueblo; y porque iii) el Defensor del Pueblo representa a la colectividad y ejerce un rol potestativo en el control de los servicios públicos locales que ejecutan las municipalidades de los centros poblados.

Ahora bien, me referiré, en lo sucesivo, a las razones por las cuales considero que la presente demanda no debió ser admitida a trámite, ya que no se cumplen con los elementos que, a lo largo de su jurisprudencia, el Tribunal Constitucional ha requerido para la tramitación de un conflicto competencial.

  1. Análisis de la controversia

Conforme a lo establecido en el artículo 202, inciso 3 de la Constitución Política del Perú, el Tribunal Constitucional es competente, a través del proceso competencial, para conocer los conflictos de competencias o de atribuciones que esta asigna a los poderes del Estado, los órganos constitucionales autónomos y los gobiernos regionales y municipales.

De este modo, se ha reconocido, en reiterada jurisprudencia, que para que se configure un conflicto competencial se requiere de la concurrencia de dos elementos: uno subjetivo y otro objetivo.

El primero de los elementos está referido a que los sujetos involucrados en el conflicto deben contar con legitimidad para obrar. Al respecto, el artículo 108 del Nuevo Código Procesal Constitucional (NCPCo) reconoce legitimidad activa, con carácter de numerus clausus, a determinadas entidades estatales.

Así, el conflicto puede oponer: (i) al Poder Ejecutivo con uno o más gobiernos regionales o locales; (ii) a un gobierno regional o local con uno o más gobiernos regionales o locales; y (iii) a un poder del Estado con otro poder del Estado o con un órgano constitucional autónomo o a estos entre sí.

El mencionado artículo establece, además, que las entidades estatales en conflicto deben actuar en el proceso a través de sus titulares y añade que, tratándose de entidades de composición colegiada, la decisión requerirá contar con la aprobación del respectivo pleno.

En el caso de autos, se advierte que la Defensoría del Pueblo cuenta con legitimidad activa para interponer una demanda competencial, al tratarse de un órgano constitucionalmente autónomo cuya competencia se refiere a la defensa de los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad; y que cuenta con competencia, además, para supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración estatal y la prestación de los servicios públicos, conforme a lo establecido en los artículos 161 y 162 de la Constitución y en el artículo 1 de su Ley Orgánica, Ley 26520 y modificatorias.

Asimismo, se observa que la demanda fue interpuesta por el titular de la Defensoría del Pueblo, según Resolución Legislativa del Congreso 013-2022-2023-CR, publicada el 19 de mayo de 2023 en el diario oficial El Peruano, y la parte demandada es el Jurado Nacional de Elecciones, lo que permitiría concluir, en principio, que se cumple con este primer elemento. Sin embargo, estimo importante recordar que, si bien la Defensoría ha sido la que ha interpuesto la presente demanda competencial, lo cierto es que lo ha hecho en una suerte de representación general de los alcaldes de los centros poblados, lo cual supone que se habilite una suerte de actio popularis o representación general a su favor. Sin embargo, me referiré, con mayor detenimiento, a este punto cuando se analice el segundo elemento establecido en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

Ahora bien, corresponde analizar si es que se ha cumplido el elemento objetivo, el cual está referido a la naturaleza de un conflicto que posea dimensión constitucional; es decir, deberá tratarse de competencias o atribuciones derivadas de la Constitución o de las leyes orgánicas respectivas. En atención a ello, se ha dejado sentado en la jurisprudencia que el conflicto competencial puede manifestarse en cualquiera de las siguientes formas:

  1. Conflicto positivo, que se genera cuando dos o más poderes del Estado u órganos constitucionales se disputan, entre sí, una competencia o atribución constitucional.

  2. Conflicto por menoscabo de atribuciones constitucionales, que se produce cuando, sin existir un conflicto en relación con la titularidad de una competencia, un poder estatal u órgano constitucional ejerce sus atribuciones de un modo tal que afecta el adecuado ejercicio de las competencias reservadas a otro poder u órgano constitucional. Este tipo de conflicto puede clasificarse, a su vez, en:

a) Conflicto constitucional por menoscabo en sentido estricto; y,

b) Conflicto constitucional por menoscabo de interferencia.

De acuerdo con el primer tipo de conflicto constitucional por menoscabo, si bien las competencias han sido delimitadas con precisión, una de las entidades las ejerce de forma inadecuada o prohibida, e impide con ello que la otra ejerza las suyas a cabalidad.

Por su parte, en el conflicto constitucional por menoscabo de interferencia, las competencias de los órganos constitucionales están enlazadas a tal punto que uno de ellos no puede ejercer la suya si no tiene la cooperación o la actuación de la competencia que le pertenece al otro.

  1. Conflicto negativo, que se origina cuando dos o más poderes del Estado u órganos constitucionales se niegan a asumir una competencia o atribución constitucional, por entender que han sido asignadas al otro poder u órgano estatal.

  2. Conflicto por omisión de cumplimiento de acto obligatorio, que se suscita cuando un poder del Estado u órgano constitucional omite llevar a cabo una actuación específica y, así, termina impidiendo que el otro actúe de acuerdo a sus competencias.

El artículo 109 del NCPCo tiene establecido que el conflicto de competencias se producirá cuando “alguno de los poderes o entidades estatales (…) adopta decisiones o rehúye deliberadamente actuaciones, afectando competencias o atribuciones que la Constitución y las leyes orgánicas confieren a otro”.

En el presente caso, la Defensoría del Pueblo cuestiona el “Reglamento marco para las elecciones de autoridades de municipalidades de centros poblados”, aprobado por la Resolución 0749-2025-JNE, y publicado en el diario oficial El Peruano el 3 de enero de 2026. En específico, señala que el menoscabo de sus competencias se vería reflejado en las siguientes disposiciones:

Artículo 5.- Ejecución y organización del proceso Electoral

5.1. El alcalde provincial es el responsable de la ejecución del proceso electoral en coordinación con el alcalde distrital de la correspondiente jurisdicción, de acuerdo al cronograma electoral y las directivas que emita la ONPE y la supervisión y asesoramiento del JNE.

Por su parte, el RENIEC tiene a su cargo la elaboración y actualización del padrón electoral a utilizarse en las elecciones de las municipalidades de centros poblados.

Artículo 6.- Participación de los organismos electorales

6.1. Los organismos electorales ejecutan las actividades correspondientes al proceso electoral en los términos establecidos en la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, y en la Ley N° 28440, Ley de Elecciones de Autoridades de Municipalidades de Centros Poblados, ambas modificadas por la Ley N° 31079. Corresponde a la ONPE elaborar el cronograma electoral, emitir las directivas necesarias al respecto y establecer cooperación y asistencia técnica con las municipalidades provinciales para el proceso electoral. El RENIEC tiene a su cargo la elaboración y actualización del padrón electoral a utilizarse en las elecciones de las municipalidades de centros poblados. Al JNE le compete realizar la supervisión y asesoramiento general y disponer la participación de fiscalizadores en el proceso electoral.

6.2. La presencia de fiscalizadores electorales en el proceso electoral requiere, necesariamente, de la suscripción, en forma previa, de un convenio de cooperación interinstitucional entre la MPR y el JNE.

Solo será posible el desplazamiento de fiscalizadores a la jornada electoral si el convenio es suscrito al menos con tres (3) meses de anticipación a la fecha prevista para las elecciones, y de acuerdo a la disponibilidad presupuestaria.

[…]

Artículo 14.- Impedimentos para ser candidato

Resultan aplicables los impedimentos contemplados en la Constitución Política del Perú, en el artículo 8 de la Ley N° 26864, Ley de Elecciones Municipales y en el artículo 10 de la Ley N° 26859, Ley Orgánica de Elecciones. Tampoco pueden ser candidatos los miembros del COEL y aquellos candidatos que tengan parentesco hasta cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad con los miembros del comité electoral. En caso que se presente esta situación se resolverá con la renuncia del miembro del comité electoral respectivo.

No se permite la reelección inmediata de alcaldes de las Municipalidades de Centros Poblados. Solo podrán postular nuevamente al mismo cargo una vez transcurrido, como mínimo, un periodo adicional, conforme a lo establecido en el artículo 194 de la Constitución Política del Perú. Esta prohibición no alcanza a los regidores (cursiva agregada).

En relación con dicho acto, la parte demandante sostiene que las disposiciones del reglamento “impiden, dificultan y obstaculizan el adecuado ejercicio del mandato constitucionalmente asignado a la Defensoría del Pueblo en el extremo referido a la supervisión del cumplimiento de los deberes de la administración estatal consagrados en los referidos artículos 162 de la Constitución y 1 y 30 de la Ley Orgánica”25.

Según la Defensoría del Pueblo, el menoscabo de atribuciones se materializa en cuanto el Reglamento aludido contempla los siguientes aspectos:

“(i) No se permite la reelección inmediata de alcaldes de las Municipalidades de centros poblados;

(ii) El alcalde provincial es el responsable de la ejecución del proceso electoral en coordinación con el alcalde distrital de la correspondiente jurisdicción, de acuerdo a las directivas que emita la ONPE, así como la fiscalización y asesoramiento del JNE;

(iii) Corresponde a la ONPE elaborar el cronograma electoral, emitir las directivas necesarias al respecto y establecer cooperación y asistencia técnica con las municipalidades provinciales para el proceso electoral.

(iv) Atribuirse competencias el Jurado Nacional de Elecciones [SIC] para los procesos electorales para elección de alcaldes y regidores de los centros poblados”26.

Agrega que, la presente controversia “constituye un proceso competencial atípico por menoscabo de competencias”27 y que su legitimación procesal no se sustenta únicamente en la defensa de sus atribuciones constitucionales, sino en su posición como órgano autónomo encargado de velar por los derechos fundamentales, toda vez que la actuación del JNE “genera una alteración del diseño competencial previsto por la Constitución, mediante la invasión o desplazamiento de competencias que corresponden a […] las Municipalidades Provinciales y la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE)”28.

Añade que, al afectarse la predictibilidad de las reglas del proceso electoral de las autoridades de centros poblados, el JNE perturba el ejercicio de las atribuciones constitucionales de la Defensoría del Pueblo en lo referido a la supervisión del cumplimiento de los deberes de la administración estatal, esto es, verificar si las Municipalidades Provinciales, la ONPE o el propio JNE actúan dentro de las atribuciones y funciones que les han sido asignadas29.

Al respecto, advierto que la Constitución y su Ley Orgánica (Ley 26520) le asignan a la Defensoría del Pueblo competencias específicas, entre las que se encuentran las siguientes:

  1. El artículo 161 de la Constitución, reconoce a la Defensoría del Pueblo como un órgano autónomo, estableciendo que “los órganos públicos están obligados a colaborar con la Defensoría del Pueblo cuando ésta lo requiere”;

  2. El artículo 162 de la Constitución, le atribuye la función de “defender los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad; y supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración estatal y la prestación de los servicios públicos a la ciudadanía”;

  3. El artículo 1 de la Ley 26520, reitera el mandato constitucional al señalar que “la Defensoría del Pueblo cuyo titular es el Defensor del Pueblo le corresponde defender los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad, y supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración pública y la prestación de los servicios públicos”;

  4. El inciso 1 del artículo 9 de la Ley 26520, le otorga facultades, en el ejercicio de sus funciones, al Defensor del Pueblo para iniciar y proseguir, cualquier investigación conducente al esclarecimiento de los actos y resoluciones de la Administración Pública que afecte la vigencia plena de los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad.

Sobre el particular, aprecio que la Defensoría del Pueblo es, efectivamente, titular de las atribuciones antes señaladas. Sin embargo, la resolución emitida por el JNE no se refiere, de modo directo e inmediato, a ninguna de ellas o de las demás reconocidas a dicha entidad por la Constitución o su Ley Orgánica, y esto resulta una exigencia que se deriva de una recta interpretación del artículo 109 del NCPCo.

En efecto, ninguna de las disposiciones cuestionadas de la Resolución 0749-2025-JNE impide a la Defensoría del Pueblo ejercer su función de supervisión sobre el cumplimiento de los deberes de los actores de la administración estatal, el cual, para el caso específico, consistirá en la supervisión de las actuaciones de los órganos competentes en el proceso de elección de las autoridades de centros poblados.

También advierto que la resolución emitida por el JNE aprueba un reglamento marco que se refiere a las elecciones de autoridades de municipalidades de centros poblados, sin que resulte evidente que alguna de sus disposiciones restrinja, limite o condicione el ejercicio de la potestad supervisora que la Constitución y la Ley 26520 reconocen a la Defensoría del Pueblo.

Lo expuesto resulta especialmente evidente si se toma en cuenta que la entidad recurrente alega que el menoscabo de sus atribuciones se produce como consecuencia de la prohibición de reelección de los alcaldes de las municipalidades de centros poblados y, en general, de la distribución de competencias relacionadas con la elección de autoridades de estos órganos de gobierno local.

En efecto, esto supone que, en esencia, no exista propiamente un conflicto competencial. La demanda presentada por la Defensoría del Pueblo está dirigida, de forma particular, a cuestionar la regla contenida en la normatividad cuestionada que se relaciona con la prohibición de la reelección de alcaldes de centros poblados, lo cual implicaría, de ser el caso, un supuesto vicio de carácter material que debería ser dilucidado en el marco de un proceso de tutela de derechos o, de ser el caso, en el seno de un proceso de acción popular. Estimo que admitir la demanda bajo el argumento de que la Defensoría del Pueblo representa a la colectividad supone una desnaturalización de la lógica y razón de ser de los procesos competenciales.

En ese sentido, considero que para ingresar al análisis sustantivo en un conflicto por menoscabo de competencias, a la luz de la Constitución y el NCPCo, resultará indispensable que se evidencie la vinculación directa e inmediata entre el acto cuestionado y la competencia supuestamente afectada, no siendo suficiente la mera enunciación de atribuciones constitucionales ni la remota o conjetural relación entre ambos.

Al respecto, el Tribunal Constitucional tiene resuelto previamente que:

[…] el conflicto que debe merecer un pronunciamiento en única instancia por este Colegiado debe estar referido a actos normativos concretos, resoluciones o hechos objetivos debidamente probados que incidan de modo directo en la competencia constitucionalmente asignada o que se desprenda de la Ley Orgánica de alguno de los órganos constitucionales que denuncia el conflicto ante este Tribunal, no pudiéndose alegar un conflicto de naturaleza competencial a raíz de situaciones creadas por trámites o reclamos administrativos entre órganos, o en base a suposiciones subjetivas en torno a hechos que no han sido debidamente sustentados o que son improbables e inciertos.

Queda claro, en consecuencia, que forma parte de la jurisprudencia la exigencia de que, para que proceda el análisis del fondo del asunto, el acto cuestionado debe incidir de forma cierta y directa en el contenido de la competencia invocada en la demanda. En ese sentido, no considero, como lo señalan la mayoría de mis colegas, que la Defensoría del Pueblo cuenta con competencia para cuestionar marcos normativos imprecisos, ya que ello no solo supone desnaturalizar el proceso competencial, sino que además puede promover que entidades que no cuenten con legitimidad para articular esta clase de demandas puedan hacerlo a través de la Defensoría del Pueblo, lo cual supone desconocer el propósito y la finalidad que los constituyentes establecieron para esta clase de procesos constitucionales.

En el presente caso, se ha señalado que la admisibilidad de la demanda se sustenta en la necesidad de tutelar tanto los derechos subjetivos de participación política como las atribuciones y competencias de los centros poblados. En relación con el primer punto, como ya se precisó, el proceso competencial no es la vía para articular un reclamo de esta naturaleza, ya que la presunta vulneración de derechos subjetivos no es una cuestión que deba ser dilucidada en el seno de esta clase de procesos. Considero importante recordar que el diseño y la estructura del proceso competencial ha obedecido a la necesidad de garantizar que solo ciertas entidades puedan acudir, de manera directa, al Tribunal Constitucional para reclamar posibles afectaciones de las competencias asignadas por las leyes o la Constitución, y que se susciten entre ellas (y no por alegaciones que eventualmente se relacionen con intereses de terceros).

También ha señalado la mayoría de mis colegas que la demanda debe admitirse porque se ha afectado la predictibilidad de las reglas del proceso electoral de las autoridades de centros poblados, lo cual perturbaría el ejercicio de las atribuciones constitucionales de la Defensoría del Pueblo. Considero que, más allá de esta referencia general, no se ha presentado alguna situación concreta que demuestre que la normatividad aprobada incide en las atribuciones de la Defensoría del Pueblo, o que perjudique su labor. Estimo que lo que, como se ha señalado por la mayoría, se pretende, es la protección de derechos de naturaleza política, algo que no es viable de efectuarse en el marco de un proceso competencial.

Por otro lado, la jurisprudencia del Tribunal tampoco ha admitido una suerte de actio popularis en el marco de los procesos competenciales. En el esquema de la Constitución de 1993, el Tribunal Constitucional no es el único órgano competente para examinar vicios de carácter material o impugnaciones generales de normas de rango infralegal. En todo caso, las controversias que se reserven para ser conocidas en el marco de un proceso competencial deben involucrar posibles lesiones de atribuciones que puedan desprenderse de las leyes o de la propia Constitución, mas no desacuerdos materiales sobre la regulación normativa existente, y deben ser articuladas por las entidades directamente perjudicadas por el acto infralegal impugnado. Esto no impide, desde luego, que en la vía procesal que corresponda se pueda analizar la validez legal o constitucional de cuestiones como las reclamadas en este proceso constitucional. Lo contrario supondría generar un quiebre del esquema de los procesos constitucionales tal y como fueron concebidos por el constituyente.

En efecto, cabe precisar que lo resuelto no afecta en modo alguno las atribuciones que la Constitución y su ley orgánica reconocen a la Defensoría del Pueblo en materia de defensa de los derechos fundamentales y de supervisión del cumplimiento de los deberes de la administración estatal. Tampoco supone pronunciamiento alguno sobre la legalidad del reglamento. Al respecto, considero indispensable destacar que la entidad recurrente dispone de legitimación procesal propia para recurrir ante las autoridades competentes, en el marco de sus funciones constitucionales, a efectos de cuestionar lo que considera conforme a la Constitución, la LOM, la Ley 26864, Ley de Elecciones Municipales, y la Ley 28440, Ley de Elecciones de autoridades municipales de centros poblados.

En consecuencia, dado que el acto cuestionado no se refiere de modo cierto y directo al contenido constitucional de las atribuciones conferidas por la Constitución y su Ley Orgánica a la Defensoría del Pueblo, no se configura el elemento objetivo del proceso competencial, deviniendo improcedente la demanda.

Por lo expuesto, considero que la demanda debe ser declarada como IMPROCEDENTE.

S.

MONTEAGUDO VALDEZ

  1. Auto de calificación recaído en el Expediente 0004-2019-CC/TC fundamentos jurídicos 6-7.↩︎

  2. A la fecha de revisión 10 de agosto de 2026, a las 16 horas estos son los escritos que han solicitado ser incorporados como litisconsortes: Escrito 004339-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro Poblado Nuevo Texas Cochapampa; Escrito 004909-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro Poblado Rosaspampa; Escrito 04910-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Cumbico; Escrito 004912-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Llushcapampa; Escrito 004915-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Saparcón; Escrito 004916-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Nogal; Escrito 04918-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Quindén Bajo; Escrito 004919-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Chisigle; Escrito 04920-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Chunchuquillo; Escrito 004921-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Tual; Escrito 004935-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado San Lorenzo-Colasay; Escrito 004941-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Villa de Uña de Gato; Escrito 004942-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado de Pariamarca; Escrito 004945-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Las Pirias; Escrito 004946-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Piquijaca; Escrito 004954-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado San Cristobal; Escrito 004956-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Quilmaná; Escrito 004957-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Nuevo Tarapoto; Escrito 004961-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Santa Rosa; Escrito 004965-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Sunchubamba; Escrito 004967-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Huambocancha Baja; Escrito 004968-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Huambocancha Alta; Escrito 004973-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Palambe - Sallique; Escrito 004974-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Paltapampa; Escrito 004976-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado La Virginia; Escrito 004977-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Cochlán; Escrito 004978-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Parco; Escrito 004979-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Pizon - Miguel Iglesias; Escrito 004981-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Negritos Altos; Escrito 004982-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Chilipampa Alta; Escrito 004983-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Huayllagual; Escrito 004984-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Angash; Escrito 004986-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Santiago Pampa; Escrito 005012-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado San Isidro; Escrito 005013-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Tarmatambo; Escrito 005015-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Succhapampa; Escrito 005016-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Talandracas; Escrito 005018-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Corazón de Jesús; Escrito 005021-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Tacasaya; Escrito 005023-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Villa Chatito; Escrito 005032-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Otuzco; Escrito 005033-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Naranjillo; Escrito 05039-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado San Pedro de la Papaya; Escrito 005040-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Callanca; Escrito 005041-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Mayor de Tierra Blanca; Escrito 005042-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Liscay; Escrito 005046-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Tartar Chico; Escrito 005047-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Calpa; Escrito 005071-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Pampacancha; Escrito 005073-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado San Pablo; Escrito 005075-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Curva Alegre; Escrito 005076-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Los Canizales; Escrito 005078-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Santa Maria Alta; Escrito 005082-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado La Huaraclla; Escrito 005083-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Casablanca; Escrito 005119-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Andamachay; Escrito 005197-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Limón; Escrito 005199-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Limón de Porcuya; Escrito 005252-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Conga de Allanga; Escrito 005256-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Tahuan; Escrito 005285-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Huasmin; Escrito 005407-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado El Porvenir; Escrito 005683-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Tupac Amaru I; Escrito 006065-26-ES presentado por la Municipalidad del Centro poblado Salabamba.↩︎

  3. Anexo 1A, foja 40 del cuadernillo digital del Expediente.↩︎

  4. Anexo 1D, fojas 45 al 50 del cuadernillo digital.↩︎

  5. Cfr. foja 35 del cuadernillo digital del Expediente.↩︎

  6. Cfr. fojas 35 y 36 del cuadernillo digital.↩︎

  7. Cfr. foja 36 del cuadernillo digital.↩︎

  8. Cfr. foja 3 del cuadernillo digital del Expediente.↩︎

  9. Cfr. foja 36 del cuadernillo digital del Expediente.↩︎

  10. Cfr. foja 36 del cuadernillo digital.↩︎

  11. Cfr. foja 3 del cuadernillo digital del Expediente.↩︎

  12. Cfr. foja 36 del cuadernillo digital del Expediente.↩︎

  13. Anexo 1A, folio 40 del cuaderno digital del Expediente.↩︎

  14. Auto de fecha 26 de julio de 2006 que corresponde al expediente 0001-2006-PCC/TC, fundamento 3 (énfasis añadido). Cfr., también, Tribunal Constitucional del Perú-Centro de Estudios Constitucionales, El proceso competencial en la jurisprudencia (1996-2015), Lima 2016, p. 120 (énfasis añadido).↩︎

  15. Anexo 1D, folios 45 al 50 del cuaderno digital del Expediente.↩︎

  16. Cfr. folio 35 del cuaderno digital del Expediente.↩︎

  17. Cfr. folios 35 y 36 del cuaderno digital del Expediente.↩︎

  18. Cfr. folio 36 del cuaderno digital del Expediente.↩︎

  19. Cfr. folio 3 del cuaderno digital del Expediente.↩︎

  20. Cfr. folio 36 del cuaderno digital del Expediente.↩︎

  21. Expediente 00005-2009-PC/TC, fundamento 2.↩︎

  22. Cfr. artículo 162 de la Constitución.↩︎

  23. “Artículo 9.- El Defensor del Pueblo está facultado, en el ejercicio de sus funciones, para:
    (…)  2.- Ejercitar ante el Tribunal Constitucional la acción de inconstitucionalidad contra las normas con rango de ley a que se refiere el inciso 4) del Artículo 200 de la Constitución Política, asimismo, para interponer la Acción de Hábeas Corpus, Acción de Amparo, Acción de Hábeas Data, la de Acción Popular y la Acción de Cumplimiento, en tutela de los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad”.↩︎

  24. Artículo 162 de la Constitución.↩︎

  25. Cfr. foja 35 del cuadernillo digital del Expediente.↩︎

  26. Cfr. fojas 35 y 36 del cuadernillo digital.↩︎

  27. Cfr. foja 36 del cuadernillo digital.↩︎

  28. Cfr. foja 3 del cuadernillo digital del Expediente.↩︎

  29. Cfr. foja 36 del cuadernillo digital del Expediente.↩︎